Dluhová brzda a fiskální pakt: co to znamená

Měnová unie znamená ztrátu monetární politiky jako jednoho z nástrojů makroekonomické stabilizační politiky, což vede ke zdůrazňování role fiskální politiky. Fiskální politiky jednotlivých států však ovlivňují i ostatní státy, proto se nabízí otázka, zda si tyto efekty přelévání (tzv. spillovers) vyžadují větší sdílení nástrojů fiskální politiky? Tato kapitola nejprve popisuje, jak se fiskální politika projevuje za hranicemi státu, který ji provádí, a objasňuje principy, které můžou usnadnit rozhodování, zda by měly existovat jisté limity, jako je např. Pakt stability a růstu.

Proč je fiskální politika v měnové unii důležitá

Jakmile se země stane součástí měnové unie, přichází o jeden ze dvou makroekonomických nástrojů - měnovou politiku, zatímco druhý - fiskální politika - nadále zůstává plně v její kompetenci. Znamená to, že fiskální politika musí být využívána dvojnásobně? V jednoduchém světě keynesiánců a jejich IS-LM modelu se měnová a fiskální politika téměř mohou jako nástroje pro stabilizaci fluktuací v produkci a nezaměstnanosti substituovat. To znamená, že fiskální politika se v eurozóně stává ještě významnějším nástrojem hospodářské politiky.

Ve skutečnosti je uvedení fiskální politiky do praxe složitější a méně spolehlivé. Fiskální politika čelí ještě dalšímu významnému omezení - její implementace je velmi zdlouhavá. Sestavení rozpočtu je dlouhý a komplikovaný proces. Nejprve se musí vláda na rozpočtu shodnout, což zahrnuje spoustu složitých jednání mezi jejími členy. Poté musí rozpočet schválit Parlament, což je rovněž časově a politicky náročné. Následně musí být přijatá rozpočtová pravidla zavedena do praxe prostřednictvím dlouhého byrokratického procesu.

Na druhé straně, jednou zavedená fiskální opatření ovlivňují ekonomiku rychleji (6 až 12 měsíců) než opatření monetární politiky (12 až 24 měsíců). Výsledkem je, že fiskální politika je jako tanker, který mění svou polohu velmi pomalu. Zpoždění může nabýt dokonce takového rozsahu, že ve chvíli, kdy fiskální opatření konečně ovlivní ekonomiku, problém, který zamýšlelo napravit, již neexistuje.

Půjčování místo transferů: proč fiskální politika někdy nahrazuje přenosy

Jiný pohled na fiskální politiku zdůrazňuje skutečnost, že vláda si půjčuje a splácí jménem svých občanů. Během ekonomického poklesu vytváří vláda rozpočtový deficit, který je financován veřejnými půjčkami. V období konjunktury vláda vytváří rozpočtový přebytek, což jí umožňuje splatit dluh z předchozího období. V závěru tedy vláda, která si dnes půjčuje a snižuje daně, zvyšuje daně v budoucnu, aby byla schopna splatit dluh, neboli půjčuje svým občanům a následně chce své peníze zpět.

Pro mnohé domácnosti a firmy je v době ekonomického zpomalení nemožné vypůjčit si peníze, případně jen s velkými náklady. Praxe tuto tezi skutečně potvrzuje, neboť lidé, kteří ztratili zaměstnání, jsou bankami vnímání jako vysoce rizikoví klienti, a stejně tak firmy s klesajícími zisky či dokonce ztrátou. Zatímco vláda je alespoň v Evropě vždy vnímána jako subjekt s nízkým rizikem nesplacení půjčky, takže si může půjčit kdykoli, a navíc s nízkými náklady. Toto je logické vysvětlení, proč je možné označit proticyklickou fiskální politiku za efektivní.

Další důvod souvisí s jedním z kritérií optimální měnové oblasti, což je potřeba značných mezistátních transferů. Kritérium je však v Evropě naplněno velmi nedostatečně. Fiskální politika představuje část odpovědi. Jakmile země čelí asymetrickému šoku, může si její vláda vypůjčit od zemí, které šok nezasáhl. Takové řešení je ekvivalentní k transferům: místo čerpání půjčky nebo grantu od jiných členských zemí eurozóny nebo z Bruselu si vláda půjčuje na mezinárodním trhu. V tomto případě nahrazuje fiskální politika v měnové unii absentující „federální" transfery. Povaha transferů je nyní mezičasová a ne meziregionální.

Vestavěné stabilizátory a diskreční opatření

Fiskální politika má jednu velkou výhodu: má sklon být proticyklická. Jakmile ekonomika zpomaluje, příjmy domácností jsou znepokojivě nízké, firemní zisky klesají a spotřeba je malá. Z toho všeho vyplývá, že daňové příjmy klesají: daň z příjmu, daň ze zisku, DPH atd. jsou nižší než za normálních okolností. Zároveň rostou výdaje na podpory v nezaměstnanosti a jiné sociální dávky. Jedno s druhým přispívá k tomu, že výdajové zatížení rozpočtu roste a fiskální politika je tak automaticky expanzivní. Všechny tyto účinky jsou označovány jako vestavěné stabilizátory fiskální politiky.

Tabulka 18.1 znázorňující odhad velikosti stabilizátorů ukazuje, že v průměru jednoprocentní pokles růstu způsobí zhoršení vyrovnanosti rozpočtu o 0,5 % HDP. Mezi jednotlivými zeměmi lze nalézt jisté rozdíly, což odráží existenci odlišných systémů zdanění a sociálního systému.

Vestavěné stabilizátory fungují automaticky. Naopak diskreční fiskální politika vyžaduje přímé rozhodnutí o změně daní nebo výdajů. Taková rozhodnutí jsou pomalá a stejně pomalá je i jejich implementace. To je důvod, proč v některých zemích rozpočtové zákony stanovují vytváření speciálních fondů, které můžou být v případě potřeby diskrečního opatření vládou rychle zaktivizovány. I tak jsou v nich však malé částky a jejich využití je často politicky kontroverzní.

Kvůli vestavěným stabilizátorům rozpočtové údaje neodhalují, jakou fiskální politiku ve skutečnosti vláda provádí. Rozpočet se může změnit ze dvou důvodů. Může se vylepšit, například když vláda omezuje výdaje anebo zvyšuje daně, případně díky vzkvétající ekonomice země. Abychom odlišili tyto dva faktory, je vhodnější brát v úvahu cyklicky očištěný rozpočet. Tato procedura je založena na konceptu mezery produktu (output gap). Mezera produktu je měřítkem proticyklické pozice země.

Pakt stability a růstu a fiskální úmluva (fiskální pakt)

Pakt stability a růstu byl navržen jako pravidlo, které má zajistit fiskální disciplínu v měnové unii. Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (TSCG) je dalším z projevů snah o posílení rozpočtové odpovědnosti v eurozóně. Nazývána bývá Fiskální úmluva či Rozpočtový pakt podle pojmenování své stěžejní hlavy. Má charakter mezivládní smlouvy, která byla podepsána v březnu 2012 všemi státy EU s výjimkou České republiky a Velké Británie. Účinnost nabyla 1. ledna 2013 v 16 členských státech EU, které dokončily její ratifikační proces. Od 1. dubna 2014 platí ve všech signatářských zemích.

Pakt nevyžaduje ratifikaci ani všemi členy eurozóny, k jeho účinnosti stačí, aby jej ratifikovalo dvanáct z nich. Kdo jej však ratifikovat musí, jsou země, které by si chtěly z Evropského stabilizačního mechanismu (ESM) půjčit nějaké peníze. Pakt nevyžaduje ratifikaci ani všemi členy eurozóny, k jeho účinnosti stačí, aby jej ratifikovalo dvanáct z nich. Ti, kteří Pakt přijmou, musejí do jednoho roku od ratifikace ve své legislativě, nejlépe rovnou v ústavě, zakotvit mechanismus „dluhové brzdy“.

Fiskální úmluva přichází jen s dílčími změnami nad rámec pravidel, jež se staly součástí zpřísněného Paktu stability a růstu. Novátorská je však svou myšlenkou, aby členské státy EU převzaly do své národní legislativy nástroje, které unijní instituce mohou využívat při vymáhání fiskální disciplíny, a osvojily si je jako své vlastní normy rozpočtového chování. Pakt a jeho pravidla jsou závazná pro členy eurozóny. Ostatní země se mohou přidat také, ale pakt se pro ně stane závazným až v okamžiku přijetí eura.

Co znamená dluhová brzda

Těmi, kdo se k Paktu připojí, musejí do jednoho roku od ratifikace ve své legislativě zakotvit mechanismus „dluhové brzdy“. To je opravdová novinka, která však není v rozporu s tím, o čem se v Česku mluví minimálně od poslední volební kampaně. Faktem je, že tato hodnota už je nyní prakticky překročena, podle ministra financí Miroslava Kalouska je ale vláda přesvědčena, že aktivní opatření už jsou nyní také činěna. Návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, takzvaná finanční ústava, zavádí maximální limit pro státní dluh. Vláda by měla aktivní opatření uskutečnit již při překročení hranice veřejného dluhu 40 procent HDP.

Poslanci v prvním čtení schválili návrh finanční ústavy, která zavádí maximální limit pro státní dluh a vznik Národní rozpočtové rady. V návrhu je obsažena takzvaná dluhová brzda, která aktivuje procesy pro snížení veřejného dluhu. Vláda by měla tato aktivní opatření uskutečnit již při překročení hranice veřejného dluhu 40 procent HDP. Norma, která by měla začít platit od roku 2014, především omezuje zadlužení státu, a to tak, aby veřejný dluh nepřekročil hranici 60 procent HDP.

Fiskální kompakt požaduje, aby státy, které se k němu rozhodnou připojit, do jednoho roku od vstupu v platnost této smlouvy přijaly právní předpis, který zajistí, že strukturální schodek státního rozpočtu nepřesáhne 0,5 procenta HDP. Země, jejichž dluh převyšuje 60 procent HDP, pak musí snižovat jeho výši minimálně o pět procent ročně.

Implementace, spory a dopady na národní politiky

Když už váháme, zda se máme či nemáme přidat, bylo by dobré vědět, o čem mezivládní smlouva v podobě Paktu fiskální stability vlastně je. Předně je třeba říct, že nejde o žádný významný průlom, signatáři se ve většině bodů zavazují k něčemu, k čemu se už zavázali v minulosti, a přiměřeně to platí i pro nečleny eurozóny. Včetně Británie a Česka, jež se k Paktu nepřipojily. S tím, že někdo může zůstat mimo, se ostatně počítalo již při konstrukci paktu jako mezivládní smlouvy.

Další novou věcí v rámci Paktu fiskální stability je vtažení Evropského soudního dvora do rozhodování o sankcích za nezanesení dluhové brzdy, přičemž „žalovat“ musejí jiní signatáři z řad členských zemí, a to i bez nálezu Evropské komise, která tak sama naopak učinit nesmí. To je sice z diplomatického hlediska velmi nešikovné a neobvyklé, jde zjevně o ústupek Německu. Sankce za opakované porušování rozpočtové disciplíny a nepřijetí odpovídajících nápravných opatření v případě procedury nadměrného deficitu (EDP) však žádné novum nejsou.

Je těžko pochopit, proč v Česku budí takové vášně, když o nic průlomového nejde. Jestliže důvody, proč nejsme „uvnitř“, není třeba hledat v textu smlouvy, ale hlavně doma, pak má smysl se zabývat tím, zda a jak může takový dokument se všemi svými ustanoveními přispět k obnovení rovnováhy mezi severem EU a pomyslným jižním křídlem. Zkrátka nakolik je z hlediska dosažení cílů funkční. S tím je potíž.

Za prvé, samotný koncept strukturálního deficitu sice není těžké pochopit (deficit, který zůstane po očištění dopadů ekonomického cyklu na veřejné rozpočty), ale není úplně jednoduché ho použít jako nějakého „zlatého pravidla“, kolem nějž se točí celá rozpočtová a hospodářská politika. Vtip je v čištění deficitu o cyklickou složku, což vyžaduje pokud možno přesně spočítat produkční mezeru, tedy rozdíl mezi tím, na co ekonomika z hlediska růstu má (potenciální produkt) a jak se skutečně vyvíjí. Stačí ovšem snížit odhad potenciálního produktu, tím pádem se zmenší produkční mezera a tím pádem se zvýší strukturální komponent celkového schodku veřejných rozpočtů.

Zjednodušeně řečeno, snaha o rychlé snížení strukturálních deficitů může stahovat řadu zemí ještě hlouběji do recese, aniž by existovaly adekvátní kompenzační nástroje, ať už v podobě fiskálních transferů anebo změkčení politiky Evropské centrální banky. Irsko je zajímavé i z jiného hlediska, a totiž z toho, že všechna čísla byla v nedávné minulosti naprosto hvězdná a k drastickému zhoršení došlo kvůli ukrutně nafouknuté úvěrové a realitní bublině. Pokud bychom se zaměřili jen na veřejné finance a indikátory konkurenceschopnosti typu jednotkových mzdových nákladů a sledovali Irsko zdálky, blížící se katastrofu by nikdo nepoznal. Což ovšem podstatně snižuje hodnotu mezivládní smlouvy a závazků v ní obsažených, protože v dané situaci budou působit procyklicky.

Česká debata: připojit se či ne

Fiskální pakt dříve vyvolával na české politické scéně spory, a to nejen mezi pravicí a levicí, ale i uvnitř bývalé koalice. ODS požadovala, aby přijetí paktu předcházelo prosazení finanční ústavy a také referenda o přijetí eura. Naopak tehdejší vládní partner občanských demokratů, TOP 09, schválení paktu podporovalo a dokonce vyhrožovalo, že potopí koaliční smlouvu. Kabinet také schválil, že už dál nebude uplatňovat výjimku z lisabonské smlouvy, kterou prosadil exprezident Václav Klaus.

Vláda premiéra Bohuslava Sobotky se ve svém programovém prohlášení zavázala k připojení k Rozpočtovému paktu. Sobotkova vláda zahájila debatu o přistoupení země k fiskálnímu paktu EU, což minulá politická reprezentace díky postoji ODS vytrvale odmítala. Rozhodnout by se mělo do léta. Rozpor je totiž v tom, zda má být smlouva přijata prostou většinou, nebo ústavní většinou. „Zhruba za měsíc to stanoviskem dostaneme. Předpokládám, že ještě na začátku léta mohla vláda rozhodnutí definitivně přijmout,“ dodal Sobotka.

Podle ministra financí Andreje Babiše není reálné, aby ČR do eurozóny vstoupila v tomto volebním období. „Cesta k euru je dlouhá a domluvili jsme se, že začneme fiskálním paktem," řekl ve středu Babiš. Připojení ČR k paktu by podle ekonomů posílilo rozpočtovou zodpovědnost a zamezilo vládám nadměrně zadlužovat zemi. „Přistoupení Česka k fiskálnímu paktu bych uvítal. Bude do budoucna pojistkou proti rozpočtově nezodpovědným vládám, které by chtěly nadměrně zadlužovat zemi,“ uvedl již dříve analytik UniCredit Bank Pavel Sobíšek.

Role rozpočtové rady a finanční ústava

Finanční ústava umožňuje vznik Národní rozpočtové rady, která bude dohlížet na hospodaření státu a územních samosprávných celků, sledovat transparentnost hospodaření s veřejnými prostředky nebo vypracovávat stanoviska k důležitým zákonům a jejich dopadům na rozpočet. Rada by měla být pětičlenná a její zřízení si podle materiálu vyžádá roční náklady 50 milionů korun. „Jsme přesvědčeni, že se to daňovému poplatníkovi vyplatí,“ konstatoval již dříve premiér.

V návrhu je obsažena takzvaná dluhová brzda, která aktivuje procesy pro snížení veřejného dluhu. Vláda by měla tato aktivní opatření uskutečnit již při překročení hranice veřejného dluhu 40 procent HDP. Poslanci v prvním čtení schválili návrh finanční ústavy, která zavádí maximální limit pro státní dluh a vznik Národní rozpočtové rady.

Limity a rizika

Hlavní financiér eurozóny, ale také hlavní autor současné iniciativy na zvýšení finanční disciplíny není Komise, ale Německo, které zjevně sklízí plody dřívějších strukturálních reforem (Hartz IV atd.) a závazků se nebojí. Čísla to potvrzují: jeho strukturální deficit nebyl v posledních letech nijak vysoký a podle Komise by se pod hranici 0,5 procenta měl dostat v roce 2013. Role hlídače připadne Komisi, která ostatně zveřejňuje svoje makroekonomické prognózy nejen pro unii, respektive eurozónu, ale i pro jednotlivé země.

Hlavní problém je, že pro vlády v recesi budou pravidla paktu působit procyklicky. Snahy o rychlé snížení strukturálních deficitů mohou řadu zemí vtáhnout hlouběji do recese, aniž by existovaly adekvátní kompenzační nástroje, ať už v podobě fiskálních transferů anebo změkčení politiky Evropské centrální banky. To ukazuje, že zavedení „dluhové brzdy“ a dostupnost nástrojů k jejímu prosazení mají významné dopady na makroekonomickou politiku.

Opatření dluhové brzdy a fiskálního paktu tak kombinují pravidla (kvantitativní limity) a institucionální opatření (právní kotvení, role soudů a rozpočtových rad), čímž usilují o kolektivní disciplínu v oblasti veřejných financí. Ze strany kritiků zaznívá, že to nemusí vždy odpovídat hospodářské realitě jednotlivých států a může vést k procyklickému utahování opasků.

tags: #dluhova #brzda #fiskalni #pakt