Publikace je určena studentům, pedagogům, pracovníkům státní správy a samosprávy a zájemcům o problematiku přípravy na možnost vzniku průmyslové havárie a její řešení. Popisuje jednotlivé části dokumentace, která je zpracovávána v rámci podniků pracujících s nebezpečnými látkami ve velkých množstvích. Díky detailnímu rozboru jednotlivých obsahových částí této dokumentace, čtenář pochopí smysl a vzájemné vazby celého systému, který zůstává jinak skryt v pozadí. Publikace se zaměřuje hlavně na chemický průmysl a jadernou energetiku, avšak postupy a dokumenty zde popsané se využívají v celé řadě dalších oblastí a organizací, mezi tyto oblasti patří např. varování, evakuace, poplachové plány nebo povodňové plány.
Mimořádné události naplánovat nejde, jejich zvládnutí však ano. Publikace určená studentům, pedagogům, pracovníkům státní správy a samosprávy i zájemcům o problematiku přípravy na možnost vzniku průmyslové havárie a jejího řešení. Popisuje jednotlivé části dokumentace, která je zpracovávána v rámci podniků pracujících s nebezpečnými látkami ve velkých množstvích. Díky detailnímu rozboru jednotlivých obsahových částí této dokumentace, čtenář pochopí smysl a vzájemné vazby celého systému, který zůstává jinak skryt v pozadí. Publikace se zaměřuje hlavně na chemický průmysl a jadernou energetiku, avšak postupy a dokumenty zde popsané se využívají v celé řadě dalších oblastí a organizací, mezi tyto oblasti patří např. Mimořádné události naplánovat nejde, jejich zvládnutí však ano.
Základní rámec a cíle územního plánování ve vztahu k bezpečnosti
1. Rozvoj průmyslu je důležitý pro zvyšování životní úrovně ve všech zemích EU. Tento rozvoj vyžaduje výstavbu rafinerií, elektráren a dalších rozsáhlých průmyslových komplexů. V současnosti existuje nebezpečí vzniku velké průmyslové havárie katastrofického rozsahu. Vzrůstá úměrně s růstem lidských technologických možností. Systém analýzy následků je postupné objektivní hodnocení efektů různých dopadů, jako je například hodnocení realistického požáru a jeho dopadů formou dosahů efektů i dopadů. Tento systém je velmi užitečný nástroj pro použití preventivních a represivních opatření (např. návrhu havarijních jímek, uzavíracích ventilů, detektorů plynu, vodních stěn, žáruvzdorných nátěrových hmot atd.).
Při konkrétní aplikaci tohoto systému pro hodnocení jednotlivých zařízení je nezbytné u každého individuálního výsledku použit odborné znalosti při výpočtu a interpretaci výsledků. Jedním z nástrojů pro prevenci havárií, je zóna havarijního plánování. K vytvoření zóny havarijního plánování, je nutné znát dosahy různých havarijních projevů. Výzkum v posledním desetiletí vedl k vývoji různých matematicko-fyzikálních modelů požáru od jednoduchých empirických modelů až po vysoce komplexní modely využívající numerické simulace proudění, s nutností detailního popisu geometrie.
Metodické přístupy a praktické využití
Kromě těchto sofistikovaných matematických modelů, jsou ve světě používány metody na bázi indexu. Tyto metody jsou založeny na klasifikaci nebezpečných činností a množství nebezpečných chemických látek formou třídění následků vzniku závažných havárií. V obecné praxi územního plánování a povolování nových záměrů však není (ekonomicky) možné a ani zcela účelné využívat přesné matematické modelování. V územním plánování, tedy při plánování využití území, nemusí být ještě dostatečná znalost o povaze možných rizik a jejich příjemců. Z těchto důvodů je nutné teoretické postupy zobecnit, tak aby bylo možné na jejich základě přistupovat k plánování v území.
Procesní rámec a legislativní souvislosti
Předmětem předkládaného příspěvku je obecné představení problematiky územního plánování a povolování záměrů. Dále pak popis možného postupu řešení PZH při územním plánování a povolování záměrů. A v neposlední řadě také porovnání navrženého řešení na příkladu požáru kaluže, včetně detailní analýzy výsledků výpočtů dosahu efektů požáru kaluže vybrané hořlavé látky v kapalném skupenství při úniku pro různými zeměmi stanovená kritéria. Obrázek 1: Ilustrace některých základních pojmů používaných v tomto příspěvku.
V České republice je v současnosti částečně řešena problematika umisťování objektů, ve kterých se nachází jedna nebo více nebezpečných látek, tzv. SEVESO podniky spadající pod zákon o PZH. Problematika povolování týkající se ostatních staveb umisťovaných v jejich okolí však již řešena není téměř vůbec. Umisťování a povolování staveb se řídí stavebním zákonem (SZ) a na něj navazujícími předpisy. Požadavky článku 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/18/EU o kontrole nebezpečí závažných havárií s přítomností nebezpečných látek - tzv. Okolí SEVESO podniků se z části věnuje § 49, odst. 4, písm. c) zákona o PZH, kde je mimo jiné uvedeno, že krajský úřad zajišťuje, aby se braly v úvahu cíle PZH a omezení jejich následků při udržování vzájemných odstupů mezi SEVESO podniky a obytnými oblastmi, budovami a oblastmi navštěvovanými veřejností, hlavními dopravními trasami, rekreačními oblastmi a územími chráněnými podle jiných právních předpisů.
Podle SZ je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území. Ten spočívá ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území. Územní plánování je komplexní problematika řízení rozvoje území, která je vertikálně rozčleněna od národní po místní (obecní) úroveň. Pro plnění cílů územního plánování jsou na místní úrovni nejdůležitější územní plány (UP), případně regulační plány (RP).
Jedním z podkladů pro jejich pořízení jsou územně analytické podklady (UAP) a územní studie (US). Na základě UP, doplňujících rozborů a průzkumů a v souladu s nadřazenými dokumentacemi jsou pro celé území obce pořizovány UP. UP a RP určují v území základní pravidla (jaké funkce mají jednotlivé části řešeného území, jakým směrem bude docházet k rozvoji sídel a ke změnám v krajině). Funkce, které jsou jednotlivým částem území jednou dány, jsou v budoucnu mnohdy těžko měnitelné. S tvorbou UP souvisí též postupy dle zákona o PVZP (SEA). SEA by měla být provedena pro ty UP a jejich aktualizace, ve kterých nelze vyloučit, že dojde k negativnímu ovlivnění životního prostředí, zdraví obyvatelstva či udržitelného rozvoje.
Role RP spočívá v umisťování staveb. Funkční plochy jsou v UP vymezovány jako plochy s rozdílným způsobem využití. V UP jsou vymezovány např. specifické plochy pro skladování nebezpečných látek. V rámci výstavby související s PZH jsou v UP nejdůležitější informace o možnosti umístění SEVESO podniků a informace o využití území v jejich okolí. Okolím není jen nejbližší okolí, ale i oblast, která by mohla být při závažné havárii zasažena. Důraz je kladen na kontrolu osídlení a zohlednění domino efektů.
U stávajících lokalit, kde není možné preventivně zasáhnout prostřednictvím územního plánování, se klade zvláštní důraz na obsáhlé plánování pro případ vzniku závažné havárie, a to především pomocí vnějších havarijních plánů. UR (územní rozhodnutí) nebo územní souhlas jsou klíčové pro umísťování staveb a změny ve využití území. UR stanovuje podmínky pro vydání stavebního povolení (SP) či ohlášení stavby. Územní souhlas může UR nahradit, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelném území a podmínky zůstávají stabilní. Územní souhlas nelze vydat pro záměry posuzované ve zjišťovacím řízení nebo pro záměry s PVZP stanoviskem.
Pro zajištění bezpečnosti v okolí SEVESO podniků je jedním z nejdůležitějších nástrojů kontrola osídlení a zohlednění možných domino efektů. Pro nové SEVESO podniky je od října 2015 nutné zpracovat posouzení rizik závažné havárie, které bude předáno krajskému úřadu spolu s žádostí o UR o umístění nového SEVESO podniku, případně o SP nebo dodatečné povolení stavby. Posouzení rizik provádí Výzkumný ústav bezpečnosti práce. Podle zákona č. 224/2015 Sb. slouží toto posouzení jako podklad pro vydání závazného stanoviska krajského úřadu a rozhodnutí o umístění objektu.
Problematika rozdělení SEVESO podniků a posuzování rizik
Do skupiny A spadají SEVESO podniky s menším množstvím a do skupiny B pak SEVESO podniky s větším množstvím nebezpečných látek. Filozofie řešení spočívá v tom, že podniky ve skupině B zpracovávají vnitřní havarijní plány a připravují podklady pro zónu havarijního plánování a pro vnější havarijní plán. Zónu havarijního plánování stanoví krajský úřad na základě podkladů předložených provozovatelem. Zóna je území v okolí SEVESO podniku, ve kterém platí požadavky ochrany obyvatelstva a požadavky územního rozvoje z hlediska havarijního plánování formou vnějšího havarijního plánu.
Bezpečnostní dokumentace je klíčovým dokumentem pro obě skupiny SEVESO podniků. Její součástí je posouzení rizik, ve kterém jsou vyhodnoceny možné dopady SEVESO podniku na své okolí. Tato část posuzování rizik určuje množství nebezpečných látek, zdroje rizik, uvažované scénáře a jejich dopady, a také navržená opatření. Změny v okolí SEVESO podniku mohou zhoršit výsledky posouzení rizik, a proto je důležité informovat o plánovaných změnách aktéry i v časové předstihu.
Některé metodiky PVZP (Postupy a dokumentace pro prevenci vzniku závažných havárií) pracují s potenciálním vlivem okolní výstavby na podniky a vyžadují zohlednění rizik pro celé společenství. Je nutné, aby SEVESO podniky byly informovány o zamýšlených změnách ve svém okolí a aby iniciátoři a uživatelé změn byli informováni o rizicích spojených s přítomností SEVESO podniku. V praxi však k plnému zohlednění těchto rizik často nedochází a zodpovědnost za komunikaci chybí.
Mezinárodní a evropská legislativa a praktické dopady na územní plánování
Pro hodnocení rizik lze posoudit informace napříč 28 členskými státy EU a zvlášť pro země, které spadaly pod Seveso I a následnou směrnici SEVESO. Na základě celkového hodnocení lze analyzované země rozdělit na skupiny s dlouhodobě zavedenými procedurami k hodnocení rizik a země, kde se tyto procedury teprve vytvářejí. Prahové hodnoty pro územní plánování jsou rozděleny do tří zón s různými činnostmi pro případ havárie. Projekty OPTIZON se zabývaly stanovením zóny havarijního plánování a vyústily ve vyhlášku o zásadách pro vymezení zóny havarijního plánování a postupu při jejím vymezení a o náležitostech obsahu vnějšího havarijního plánu a jeho struktuře.
Současná směrnice SEVESO se problematice územního plánování věnuje ve svém článku 13, který vyžaduje, aby státy zajistily, že se cíle PZH a omezení následků havárií prosadí v politikách územního plánování a aby plánovací orgány zavedly vhodné postupy pro jejich provádění. Podle přílohy ke Sněmovnímu tisku vládního návrhu zákona o PVZP je tento požadavek řešen v § 49 zákona o PZH. V praxi však bývá naplňování těchto ustanovení nedostatečné, zejména co se týká výstavby v okolí SEVESO podniků, která může zvyšovat dopady případné havárie.
Řešení spočívá v kombinaci územního plánování a postupů povolování staveb podle SZ a zákona o PVZP. Cílem je, aby územní plánování stanovovalo koncepci rozvoje a aby nepřipouštělo umístění citlivé bytové výstavby do oblastí s výrazným rizikem v důsledku provozu SEVESO objektů. V praxi by mohla být zajištěna role provozovatele v územním nebo stavebním řízení, avšak vyžadovalo by to, aby veškeré stavby v vymezeném území podléhaly stavebnímu řízení, ne jen ohlášení. Způsob uplatnění § 49 odst. 4 zákona o PVZP zůstává nejasný a vyžaduje jasnou definici zodpovědnosti a procesů.
Celkově lze konstatovat, že hlubší začlenění PZH do územního plánování vyžaduje koordinaci mezi úřady, provozovateli a veřejností, jasné definování zodpovědností a systémovou aktualizaci dokumentace při změnách v okolí SEVESO podniků. Zároveň je třeba zajistit, aby se rizika a potenciální dopady komunikovaly a aby se zohlednily v praktických nástrojích územního rozvoje, jako jsou UP a RP, a aby SEA byla provedena tehdy, kdy je to nutné.
| Aspekt | Popis | Klíčové dokumenty |
|---|---|---|
| SEVESO skupiny A | Menší množství látek, vnitřní havarijní plány | Bezpečnostní dokumentace; posouzení rizik |
| SEVESO skupiny B | Větší množství látek, zóna havarijního plánování; venkovní havarijní plán | Bezpečnostní dokumentace; zónování |
| UR/Územní souhlas | Podmínky pro vydání SP nebo ohlášení stavby; vztah k PVZP | SZ, PVZP, §49 zákona |
| Posouzení rizik | Hodnocení dopadů na okolí; vstup pro rozhodnutí KU | PVZP; vyhláška OPTIZON |
Obrazy a ilustrace výše doplněné tématicky ilustrují klíčové pojmy a vzájemné vazby mezi územním plánováním, bezpečnostní dokumentací a havarijním plánováním.